预防传染病，大湾区如何“一起苗苗苗苗苗”？
未来大湾区如能引进港澳的多联多价疫苗，不仅有利于建立“健康屏障”，还能带动本地化生产和研发能力。（视觉中国/图）
你身边是否有亲友去香港打疫苗，但由于新冠疫情无奈中断了接种安排？又或者港澳家庭到广深地区定居，却发现疫苗信息无法互认互通，需要经常来回跑？
这不是个别现象。2021年12月，广东省公共卫生研究院发布的《粤港澳大湾区疫苗创新发展研究报告（2021）》（以下简称《报告》）即指出，当前粤港澳大湾区疫苗可预防疾病的发病率和疾病负担仍然较高，而三地的防控及免疫策略不一，持续面临着新发或再发传染病流行的风险，需要三地加强沟通和交流，开展紧密、高效的联防联控。
新冠肺炎疫情暴发以来，疫苗等公共卫生话题一直是全国两会上代表委员的关注焦点。作为广州医科大学附属市八医院感染病中心首席专家，全国人大代表蔡卫平亲身经历了与SARS、登革热和新冠肺炎疫情等多场传染病有关的抗疫之战，深深了解疫苗在公共卫生体系建设方面的重要性。
“粤港澳大湾区三地医疗系统一直保持着很好的沟通，如果能做到公共卫生一体化，尤其是疫苗接种策略趋同，那会给大湾区居民带来很多便利。”2022年3月3日，蔡卫平再次从广州出发赴京参会，出发前他在线上提交了多项建议，其中3项与疫苗有关。
疫苗种类、使用存在差异
作为香港地区全国政协委员，杨志红经常往返于粤港澳三地，为三地青年搭建沟通的桥梁。在此期间她也关注到由于三地疫苗接种的差异和尚未打通的互认体系，市民容易遇到续种补种安排较繁琐等问题。
2022年是杨志红参加全国两会的第十年，也是她第一次带来跟疫苗相关的建议。
《报告》显示，2019年年中已有约53.8万香港居民经常在广东生活，仅深圳一地就有超过3万香港户籍的儿童跨境前往香港上学。
在《关于进一步推动大湾区内疫苗接种互认互通、完善疫苗接种体系的建议》中，杨志红建议，允许港澳广泛使用的疫苗进入大湾区非免疫规划疫苗范畴，构建大湾区统一（或互认互通）的疫苗接种信息系统等。
“目前，大湾区内粤港澳三地在疫苗种类和使用上还是存在一些差异，希望我的这个建议能帮助大湾区疫苗工作更好地开展。”杨志红书面答复南方周末记者称。
当前中国内地已经上市44种疫苗，以国产疫苗为主;香港地区和澳门地区已上市38种和25种疫苗，均为进口疫苗。
据此，《报告》指出，香港、澳门和珠三角九市三地已上市的疫苗基本可覆盖当地常见或特异性传染病，基本能满足本地区疾病防控需求，三地上市的疫苗种类有所差异，主要表现在联合疫苗和其他创新疫苗。
蔡卫平告诉南方周末记者，别看港澳地区疫苗数量较少，其实覆盖范围还是很广泛的，而且因为疫苗不少是多联多价疫苗，能增加可预防疾病的种类和致病血清型别的数量，“最主要可明显减少儿童接种疫苗的剂次，所以很受家长欢迎”。
蔡卫平表示，疫苗在每个国家或地区都是最严格监管的特殊产品，引进没有那么容易，所以他提交全国两会的第一份建议是给大湾区居住的港澳居民获得在港澳同样的免疫服务，第二份建议是允许港澳已经广泛使用的疫苗也纳入大湾区内地居民非免疫规划疫苗范畴。
2021年4月13日，香港大学深圳医院，首批在深居住的港澳籍及外籍人士正在接种新冠疫苗。（人民视觉/图）
监管不同但可创新
粤港澳三地上市的疫苗品种存在差异，这很大程度上源自药品监管体制的不同。中国内地对包括疫苗在内的药品实行严格的审评审批，上市之前需要经过临床试验或者验证。而港澳地区则依赖其认可的国家和地区的审评结果，各自列出了监管可依赖的国家和地区名单。
“中国香港承认美国、日本等32个国家和地区的文件，中国澳门认可33个国家和地区，只要在两个及以上的国家或地区拿到批准证明文件，新疫苗在港澳上市的速度就很快。”杨悦对南方周末记者介绍。
杨悦是清华大学药学院教授，长期从事药品监管和政策研究，包括粤港澳大湾区的药品监管创新政策研究，也参与了前述广东省公共卫生研究院《报告》的撰写工作。
“和内地相比，香港澳门上市的疫苗中，不少是预防新型传染病疫苗、新型技术路线疫苗和多联多价疫苗，这与当地传染病流行病学特征、免疫规划以及支付能力等也有关系。粤港澳大湾区的药品和器械监管的政策创新，会进一步促进粤港澳在医疗卫生方面的深度融合。”杨悦说。
2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出“塑造健康湾区”，密切医疗卫生合作。
尔后“健康湾区”的设想一步步实现。2019年7月，广东省委、省政府发布《关于贯彻落实＜粤港澳大湾区发展规划纲要＞的实施意见》，提出“争取国家放宽使用境外药品及医疗器械等有关限制”。
随着《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》（以下简称《港澳药械通》）和《广东省粤港澳大湾区内地临床急需进口港澳药品医疗器械管理暂行规定》的发布，进一步推动粤港澳监管机制对接，在大湾区内地9市和港澳之间建立涵盖采购、进口、通关、贮存、配送、使用全过程管理的监管体系。
目前，两批共十余款临床急需的港澳上市药品和器械已经通过《港澳药械通》的渠道，快速、顺畅地引进到大湾区内地，惠及等待用创新药械的居民，只不过疫苗还是一个未被覆盖的领域。
“药品治已病，疫苗防未病，《港澳药械通》政策在能否适用于疫苗引进方面还需评估，当然最好能出一个专门针对公共卫生急需的进口疫苗的暂行规定。”杨悦指出，疫苗是给健康人使用，受惠的是公众，具备显著的溢出效应。
杨悦认为，大湾区的药械监管创新还有进一步提升空间，应该建立一种新的机制和体系，可以统一粤港澳审评审批程序和技术要求方面的差异，使更多的创新疫苗、药品、器械等急需的医疗产品在粤使用，并最终在内地上市。
在这种新的机制和体系下，杨悦认为，第一阶段是先行先试先引进，让粤港澳三地居民享受包括疫苗在内的趋同医疗服务；第二阶段在规范引进后，积累真实世界临床数据，以便支持后续批准上市；第三阶段，粤港澳三地可以建立监管协调机制互通互认，加快创新产品同步开展临床试验，加快在中国内地市场的上市进程，并最终实现本地化生产。
现有法律体系是否有空间？
清华大学法学院院长、中华预防医学会公共卫生管理与法治分会主任委员申卫星长期关注药品审评审批体制的改革，也参与过《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》等重要监管政策的评估。他很早就意识到，药品监管创新是一项专业又严肃的科学问题。
“国务院授权给广东省人民政府，进行港澳已上市但境内未上市的包括疫苗在内的药品审评审批，同时按照临床急需的标准来引进创新药械和疫苗，这一点上完全有可行性。”申卫星说。
其实在药品注册和监管制度上，每个国家和地区都面临一个艰难的“平衡术”：既要保证安全，又要能够解决药品的可及性。
“由于中国内地与港澳地区的药品审评审批制度存在差异，港澳地区依赖部分国家和地区的审评结果，药械上市速度更快一些。相比之下，中国内地独立审评新药和新医疗器械，存在一定的审评延迟。”申卫星感叹，“陆勇（《我不是药神》原型人物）就是一个典型案例，哪怕患者知道有药可治，但是在获批上市之前就是一个难题。”
面对境外已上市的新药或新疫苗，中国严格的监管程序最主要就是考虑人种差异可能带来的疗效和安全性差异。而港澳地区注册审批也考虑到了种族差异，但对境外临床数据的接受度更高。
近年来，国务院采取多项措施推进尚未满足治疗需求的临床急需药品上市进程，先后在海南的博鳌乐城和粤港澳大湾区授权开展临床急需进口药械的使用监管创新工作，探索更快引进进口药械的路径，并且已经有了真实世界数据和证据支持后续批准上市的案例。
在申卫星看来，粤港澳大湾区药械创新先行先试政策可能比乐城更有特殊意义，因为大湾区人口多、辐射广，很多港澳居民从小打的就是港澳审批上市的疫苗，对进口疫苗需求大，“更重要的是，港澳在审批上市疫苗时也要求一定的亚裔人群数据，而且已经在港澳上市的药械、疫苗已经有中国人使用，风险更为可控”。
有了中国人使用经验，再加上港澳地区积累的真实世界数据来再次确证疫苗的安全性和有效性，这就是引进创新疫苗的“双重保险”。
申卫星的研究工作涉及港澳地区的司法协调，因此他最看重的是从法律层面如何更好地实现群体的健康权。“是不是能够通过立法的方式明确下来？这样的话能够推动大湾区疫苗的可及性，甚至可以考虑以大湾区的真实数据为基础，让港澳地区的先进疫苗可以缩短审评时间，更快上市，保障更多人民群众的身体健康权。”
通过多年的法律经验以及与政府部门的沟通，申卫星认为，大湾区有着特殊的区位优势和政治意义，大湾区在后疫情时代可以抓住这个机会，从疫苗这样的临床急需健康产品出发，满足公共卫生的防疫需求。
前述《报告》也提出，实现粤港澳三地优势互补，在疫苗创新方面发挥各自优势实现融合发展。在注册环节，香港澳门可迅速上市全球其他地区上市的新疫苗，疫苗国际化程度高，品种丰富；在研发生产环节，港澳可借力内地研发能力，从而降低对国际疫苗的依赖；在批准上市环节，港澳地区可参考内地疫苗流通和接种点渗透的特点，优化自身接种体系；在应用环节，频繁的人员交流可推动粤港澳大湾区疫苗接种服务趋同。
带动本地化生产和研发能力
作为政府提供的一项重要公共卫生服务，国家免疫规划自2007年扩大至14个疫苗预防15种疾病后，疫苗数量已有十四年未增加。免疫规划怎么扩？哪些疫苗该首先纳入？学界众说纷纭。
“备选的疫苗种类比较多，价格也比较贵，哪一个疫苗优先纳入，或哪几个疫苗同时纳入，确实是充满争议。”中国疾病预防控制中心研究员冯子健曾对南方周末记者这样表示。
杨悦认为，每个国家或地区的免疫规划都有所差异，这种差异基于当地经济发展的水平、政府支付能力，还有传染病在当地的发病率。“我们要用发展的眼光去看免疫规划，现在的国家免疫规划主要是针对儿童阶段，其实全年龄段人群都有预防传染病的需求。”
在内地，获批上市的疫苗分为已纳入国家免疫规划，儿童必须按规定接种的一类苗；公众按市场定价、自费自愿接种的二类苗，比如新冠疫苗、流感疫苗、狂犬疫苗等。
未来大湾区如能引进港澳的多联多价疫苗，不仅有利于建立“健康屏障”，还能带动本地化生产和研发能力。
杨悦对南方周末记者表示，从新冠肺炎疫情的疫苗研发情况就可以看出，中国有五条技术路线开发疫苗，但mRNA技术路线由于起步较晚相对还是比较薄弱的，“所以政策应当促进创新疫苗的内地使用、上市、本土化生产，创新疫苗生产线的引入可以帮助我们搭建一个平台，未来能生产的不只是疫苗产品，还有更多创新药”。
蔡卫平看重多联多价疫苗引入的长远意义，“目前我们内地的疫苗产量很大，但研制路线比较传统，所以很难做成多联多价的灭活疫苗。如果引进疫苗效果好，市场需求大，也能促使疫苗研发企业开发技术路线难度更高的产品，甚至是用自主创新的方法研制。”
南方周末记者 黄思卓