从招商“重要成绩”到被强拆，湖南安乡5100亩湿地种养项目夭折记
洞庭湖区，一片5100亩的湿地种养项目，从被视作“抓改革，谋出路”的重要招商成绩到被强拆，只用了两年多时间。
2016年，经湖南常德安乡县政府许可招商引资，杨家河洲被租给湖南杨家河生态农业发展有限公司（以下简称杨家河公司）用以生态农业开发。
动工伊始，水利、林业等部门就以“非法开（围）垦湿地，破坏野生动物繁衍生息场所”为由，责令其停工，但建设一直在往前推进。
两年后的2018年6月，安乡县政府通过强制执法，清除围堤、拆除电杆电线、挖通鱼塘，将5100亩湿地收回。
▲如今的杨家河洲
在被强拆过程中，杨家河公司初具规模的基建、投产中的水产品养殖项目一夜化为乌有。该公司相关负责人称，强制执法造成该公司直接经济损失5000余万元，目前已濒临破产。在杨家河公司相关负责人看来，虽然保护生态是大局，但相应的损失，应由政府承担，“政府有不守信用之嫌。如果说湿地不能进行开发，当初为什么要租给我们？”
安乡县相关负责人则表示，杨家河公司非法开（围）垦湿地的行为，破坏了生态、影响了防洪，县政府强制执法行为并无不当，“基于民生为本，确保社会稳定，拟对该公司给予一定补偿，补偿金额为1148万余元。”
“入不敷出亏损严重”
5100亩湿地被租给企业生态种养
六年前的一场火灾，几乎成为压垮安乡县芦苇管理站（以下简称芦管站）的最后一根稻草。
2015年5月25日，芦管站的最重要客户——位于湖南沅江的金太阳纸业有限公司芦苇堆场突然起火，直接经济损失达5000万元。这令 “（芦管站）资金周转异常困难，职工情绪低落”。
▲2016年，安乡县芦管站向县政府申请许可租赁杨家河洲用于生态农业开发
安乡县芦管站成立于1972年，属于自收自支、企业化管理的事业单位，曾被誉为安乡县的“绿色银行”。但进入21世纪，因受经济不景气、洞庭湖区造纸行业环保升级改造等多方面影响，芦苇行情持续低迷，芦苇价低滞销，安乡县芦管站“人员多、包袱重，刚性开支大，每年入不敷出，亏损严重，负债高达2200万元”。
为“缓解资金压力，确保芦管站上下稳定”，2016年1月，经安乡县政府许可，县芦管站通过招商引资，将该站所辖杨家河洲5100亩土地，租赁给了杨家河公司。
红星新闻记者获取的《土地租赁合同》内容显示，杨家河公司承租杨家河洲，用于生态农业项目开发建设，租期从2016年至2050年，共计35年，租金268元/亩，每五年递增8%。
▲安乡县芦管站与杨家河公司签订的土地租赁合同
租赁杨家河洲这一举措，也被作为“抓改革，谋出路”的重要成绩，写入了县芦管站2016年度《信息公开年报》。
杨家河公司则于2016年3月正式成立。工商资料信息显示，其经营范围为“谷物种植及销售，水产养殖及销售”。
杨家河公司一名负责人孟凡建告诉红星新闻记者，承租土地、成立公司之时，他们还不知道，早在2011年，杨家河洲就已成为湖南书院洲国家湿地公园（试点）的一部分。
动工之初即被指非法开发
县政府同期出台规定“严禁出租湿地”
2016年3月，杨家河公司开始动工，在洲滩上修筑堤坝，开挖鱼塘，从事稻虾、稻蟹等种养模式的农业生产。
这一行为之后被安乡县政府称为“非法开（围）垦苗头刚露”。2016年3月23日，安乡县防汛抗旱指挥部发出《责令停止水事违法行为通知书》，责令杨家河公司立即停止围垦洲滩违法行为，并于2016年4月15日前恢复原貌，否则将强制清除。
但与此同时，安乡县农业局、芦管站却对这一项目显示出了支持的态度。安乡县政府官网刊发的《农业局实地督导杨家河生态种养项目》一文显示，2016年4月22日，县农业局、芦管站相关负责人一行到深柳镇杨家河实地督导生态种养项目工程进度。
该文称，杨家河生态种养项目面积0.5万亩，主要是实行稻虾立体种养，计划2016年总投资1500万元，“现项目已累计投资1100万元，完成工程进度73%，进展顺利。”
2016年10月16日，县芦管站也在其官网刊发了《杨家河生态农业开发项目在进行中》的消息。
▲当年被开发的杨家河洲。受访者供图
项目在县农业局、芦管站支持下推进之际，2016年11月，安乡县林业局也作出了《责令整改通知书》，要求立即停止开围垦湿地和破坏野生动物主要生息繁衍场所的行为，责令于2017年1月25日前恢复原状。
杨家河公司负责人告诉红星新闻记者，这时候，他们才清楚杨家河洲的土地性质是“湿地”。
公开资料显示，2011年12月12日，原国家林业局发布相关通知，批准建设湖南书院洲国家湿地公园（试点）。杨家河洲，位于书院洲国家湿地公园（试点）的最南端。
2016年3月，安乡县政府根据有关规定，结合该县实际，制定了《湖南书院洲国家湿地公园保护管理办法》，该《办法》自2016年3月28日起实施。
该《办法》第19条规定，禁止擅自占用、征用湿地公园的水域、芦苇地、林地、草地、旱地等所有土地，确因国家建设需占用、征用的，必须严格执行环境影响评价制度；湿地公园内不得设立开发区、度假区，不得出让土地，严禁出租转让湿地资源。
也就是说，安乡县政府一边许可芦管站的招商引资、许可将杨家河洲5100亩湿地租赁给企业用于生态农业开发，一边出台规定，将湿地纳入保护。
生态种养项目建设两年后
县政府强制拆除设施收回湿地
2017年12月22日，湖南书院洲国家湿地公园（试点）通过国家林业局试点验收，正式成为国家湿地公园。
杨家河洲的生态种养项目则仍在持续，并已初具规模。杨家河公司清理芦苇、平整土地、修复道路、修建水电设施、采购设备，进行了鱼虾蟹养殖及水稻种植。
从2018年5月份开始，安乡县政府与杨家河公司的紧张关系开始升级。
该年5月10日，安乡县环保局向杨家河公司下发了《责令改正违法行为决定书》，称该公司于2016年3月开始淡水养殖项目建设，综合种养面积5100亩，项目总投资5075.5万元，该公司的建设未按规定办理环境影响审批手续，擅自开工建设，责令该公司立即停止建设，待环评通过后方可投入建设。
▲2018年5月，安乡县环保局向杨家河公司下发的《责令改正违法行为决定书》
两天后的2018年5月12日，安乡县芦管站向杨家河公司递交了《解除合同通知书》，要求其接到通知后停止一切生产投入，立即将承租的芦苇场交还。
▲2018年5月，安乡县芦管站向杨家河公司递交《解除合同通知书》
安乡县政府也成立了杨家河洲湿地非法开（围）垦专项整治工作领导小组，时任县长王兆铭任专项整治工作组组长，5名副县长任副组长，成员单位达22个。
2018年6月22日，安乡县防汛抗旱指挥部也作出清障令，称杨家河公司未经水行政主管部门确认并报省政府批准，擅自在杨家河洲进行生态农业开发，修筑堤坝、开挖鱼塘，违反了防洪法相关规定，责令该公司停止违法行为，并恢复原状或采取其他补救措施。
“但在强大的执法攻势面前，该公司依然未能与县芦苇管理站达成一致意见，拒不停止违法生产行为。”《中国绿色时报》刊发于2018年11月8日的稿件《安乡：杨家河洲湿地如何失而复得》中称。
上述文章还称，杨家河洲湿地非法开（围）垦整治领导小组决定强制执法。2018年6月28日，25台推土机、17台挖掘机开进杨家河洲湿地，对非法建设的围堤和排灌设施、电杆电线及活动板房、猪舍等，进行了拆除。
▲当年被开发的杨家河洲。受访者供图
红星新闻记者了解到，双方紧张关系在2018年5、6月间升级的背后，是从中央到地方要求“修复长江生态环境”的政策大背景。
2018年5月10日，生态环保部办公厅向原湖南省环境保护厅等单位下发《关于全面排查处理长江沿线自然保护地违法违规开发活动的通知》，要求将长江干流和主要支流自然保护地（风景名胜区、森林公园、湿地公园等）纳入监察范围，重点排查工业开发、矿山开采、捕捞水生野生动物、侵占和损毁湿地等破坏生态问题。
2018年5月11日，湖南省委作出《关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南高质量发展的决议》规定，加强对洞庭湖区超标排污、非法采砂、滥捕滥猎、侵占湿地等环境违法行为的集中整治，大力推进退林还湿、退养还清工程。
承包方以“行政违法”起诉县政府
原一审政府判赔1700余万
杨家河公司负责人孟凡建告诉红星新闻记者，湿地被收回时，正值春季，鱼塘里所养的鱼虾尚未成熟，“相关部门的人在强制拆除前，要求我们把鱼虾拿去卖了，我们捞出来一些运到市场上，根本卖不出去，只卖了10几万元，还不够捕捞、运输的成本。”
孟凡建称，公司曾与相关部门商谈，希望等到年底鱼虾完全成熟、并谈拢补偿事宜后，再进行腾退，但没有结果。
强制拆除之前，2018年5月12日，安乡县芦管站向县委、县政府递交了《关于杨家河芦洲租赁的情况汇报》，其中也提到，该项目基础设施投入多、面积大，需一定资金补偿；鱼虾蟹完全退出需要一定时间；由于工程量大，所有设施完全退出需要时间；涉及股东多，存在一定的稳定问题。
芦管站也向县委县政府提出建议，希望在2018年12月31日前完成彻底退出，虾、蟹2018年9月完成，鱼2018年12月完成；坚持边退出、边修复的原则，争取退出后修复完成；提请召开政府常务会议，落实补偿资金来源。
▲安乡县芦管站曾提出“边退出，边修复”的建议
芦管站的建议未被采纳。2018年6月28日，通过强制执法，杨家河洲东西两侧共12公里的围堤被全部捣毁，221个大小鱼池全部与外河连通。
孟凡建说，这样一来，养殖中的鱼虾蟹“基本都跑完了，损失不可估量”，此时，相应的“资金补偿”也并没有落实。
2018年12月，杨家河公司将安乡县政府告上法庭，认为县政府强制执法行为系行政违法，向政府索赔基础设施损失3090万元、鱼虾蟹等水产品损失1980.5万元、合同经营权损失3366万元等，共计8991万余元。
2019年9月26日，常德中院作出原一审行政判决，认为杨家河公司在经营中确实存在违法开垦鱼塘、修筑堤坝和其他建筑物的事实，且未通过环评、报批报建等手续。
对于“安乡县政府组织强制拆除的行为是否符合法律规定”这一争议焦点，常德中院认为，安乡县政府及安乡县防汛指挥部在作出清障令后，没有书面催告杨家河公司履行义务，没有作出行政强制执行决定，没有发布强制拆除公告，没有交代行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，在清障令作出2天后即组织人员强制拆除，在执行中又没有制作笔录，对财产没有登记造册并进行现场见证，违反了法律规定。“鉴于强制行为已经实施完毕，程序性事项无可撤销内容，对清障令的法律效力予以认可，确认行政强制执行行为程序违法。”
常德中院在原一审判决中称，安乡县政府应依法赔偿杨家河公司的直接经济损失，包括固定资产及水产品损失，但由于强制执法时未对财产登记造册，“损失确实存在，但无直接证据证明损失大小，依据杨家河公司的陈述、养殖面积等，酌定水产品损失为1200万元。”
“安乡县政府组织实施的清障行为程序违法，赔偿杨家河公司损失共计1716万余元。”常德中院在原一审判决中称。
▲常德中院原一审判决确认安乡县政府清障行为程序违法，判令赔偿1700余万元
高院称承包方影响防汛
发回重审后法院认定政府合法
对原一审判决结果，杨家河公司、安乡县政府均表示不服，提起上诉。
2019年12月27日，湖南高院作出行政裁定，认为杨家河公司成立之初，安乡县相关部门就已责令该公司停止围垦洲滩、恢复原状，“政府方在杨家河公司成立不久、尚未进行大量投入时，即已进行了行政介入，不存在怠于履行法定催告与责令整改义务，不存在未给予充分改正时间的情况。”
湖南高院认为，杨家河公司应在尚未进行投入时解除租赁合同，退出租赁，其存在违法开垦鱼塘、修筑堤坝等事实，安乡县政府的强制拆除行为“符合安乡县更广大人民群众的公共利益”。
湖南高院指出，杨家河公司围垦造坝地段，位于安乡县防洪防汛河道内，该河道内堤坝的高低直接影响泄洪的通畅，影响安乡县人民的生命财产安全，“防汛抗洪紧急险情与普通征收程序不同，洪水过境时间不因法定程序尚未到位而停止等待……”
湖南高院认为，在安乡县政府早已给予时间转移水产品等财产的情况下，杨家河公司拒不转移，造成的扩大损失应由其自身承担。
同时，湖南高院还指出，虽然安乡县相关部门是因紧急避险对杨家河公司的围堤进行了矮堤、挖口，但该行为确对堤坝和部分鱼塘造成了毁损，导致部分水产品流失，侵害了杨家河公司对其所建堤坝及相应水产品的财产权，安乡县政府应当对该部分基础设施、流失的部分水产品的直接损失予以补偿。
但同时，湖南高院指出，一审法院认定杨家河公司水产品损失为1200万元，生产性投入损失516万余元，缺乏相应基本证据支持。
湖南高院将该案发回重审后，2020年9月17日，常德中院作出了新的一审判决。
在新一审判决中，常德中院强调，杨家河洲是自然形成的一个水中陆地，涨水为湖，退水为洲，属河道范围，杨家河公司修建高于河流警戒水位的围堤等障碍物，“一旦洪水来临，不能及时泄洪，将严重威胁周围堤垸老百姓的生命和财产安全。”
这一次，常德中院认定，在杨家河公司不自行清除的情况下，为公共安全需要，安乡县政府组织拆除围堤等行为，就是即时代履行行为，符合法律规定，不应进行赔偿。
对杨家河公司向安乡县政府索赔8991万的诉讼请求，常德中院在新一审判决中不予支持。对此结果，杨家河公司不服，已提出上诉，目前此案二审尚未开庭。
▲常德中院新一审判决确认安乡县政府清障行为合法，驳回杨家河公司的索赔诉求
承包方称“当初就不该出租湿地”
县政府“基于民生为本”愿补偿1148万
对于前述湖南高院所指出的“安乡县政府早已给予时间转移水产品等财产的情况下，杨家河公司拒不转移”，杨家河公司一名负责人对红星新闻记者说，这一项目经过县政府许可，农业局、芦管站也一致支持，水利、林业等部门下发整改、停工通知书时，曾告知他们“只是走个过场，该生产继续生产”。
对于“责令整改、停工只是走过场”的说法，2021年3月26日，安乡县水利局党组成员、总工程师刘文祥接受红星新闻记者采访时，予以了否认。
“说执法部门‘走过场’，那是开玩笑。如果是走过场，那纪检部门就可以去查了。”刘文祥认为，杨家河公司的这一说法，只是为了“让他们的违法行为站得住脚”。
▲如今的杨家河洲
杨家河公司相关负责人则说，长达两年的时间内，该项目都在进行建设，相关部门虽然下发了整改、停工通知书，但并未采取任何强制措施来予以叫停，“如果不是得到政府部门的‘默许’，一个占地5100亩、雇用了100多名村民的招商引资大型项目，能够存在两年之久吗？”
刘文祥则反驳称上述说法系“强词夺理”。他说，杨家河公司开始从事违法开发时，水行政部门下发了停工通知，没想到该公司变本加厉、拒不改正，“后来对防洪构成了严重威胁，相关部门才不得不采取强制措施。”
对于杨家河公司的索赔诉求，刘文祥驳斥其为“一些人就是为了自己的利益，损害大家的利益，巧取豪夺、巧立名目、不择手段”。他对红星新闻记者说，杨家河公司在“情况不严重时，就应停止开发、及时止损”，“对这些人，媒体要大声呼吁，要狠狠打击。”
刘文祥介绍，2018年6月进行强制拆除时，一方面环保治理面临高压态势，另一方面汛期即将来临，“从政治和防汛两个角度，不得不搞。”
安乡县芦管站一名负责人则表示，强制拆除后，杨家河公司与县政府就补偿、执法是否合法等问题，进行过多次商谈，“县政府也主动作为。考虑到杨家河公司确实有损失，以及疏散民工的需求，由芦管站先期支付了700余万的补偿。”
相关文件显示，2016年3月，安乡县政府出台相关规定“严禁出租湿地”，但2016年1月与杨家河公司签订土地租赁合同的安乡县芦管站，直至2018年5月才向对方递交了《解除合同通知书》。对此，上述安乡县芦管站负责人称，“湿地的生产经营权在芦管站。芦管站只是一个生产经营性质的事业单位，自收自支，县财政是不给钱的，从经济效益上来说，只要不把土地、国有资产流失，是没有问题的。”
该负责人还说，面临强制执法时，杨家河公司站在他们的立场，“他们也不愿意。跟一个事业单位签了合同，合同还没到期，怎么可以执法呢？”
“政府不可能置生态环保于不顾，不可能不执法，但也不可能与一个公司、与老百姓做对，不可能置老百姓的生死于不顾。”该负责人说，安乡县政府时刻保持着“沟通协调”的姿态，出于以人民为中心，相关部门对该公司损失进行核算后愿意补偿1148万余元（含此前已经补偿的700余万），但未能达成一致。
▲安乡县芦管站提出给予补偿1148万余元
2021年3月，红星新闻记者来到杨家河洲，见到芦苇遍地、水草丰茂、野鸭成群。安乡县政府相关负责人介绍，政府将湿地收回后，以自然修复为主，尽量减少这片湿地的人为活动。
杨家河公司负责人孟凡建也承认，生态环保是大趋势大方向，但因此给企业造成的经济损失，不应该由他们独自承担。
红星新闻记者 王剑强 湖南安乡摄影报道
编辑 李彬彬
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